作者简介：尹昕，北京大学医学部理学硕士，现任专利复审委员会医药生物申诉二处副处长。先后在国家知识产权局专利局医药生物发明审查部、专利复审委员会从事医药生物领域实审、复审、无效案件的审查工作，参与过较多重大疑难复审、无效案件的审理。先后入选国家知识产权局知识产权培训教育类高级培养人才及专利复审委员会审查业务专家。摘要 本文疏理了近年来我局审查业务指导工作的现状，研究了我局目前面临的形势，并对部分实审部门和复审委的审查员进行了问卷调查和深入分析。根据这些调查、分析和研究反映的信息，探索进一步完善和加强我局审查业务指导体系的对策，提出构建多渠道、层级化、立体化、全面系统的审查业务指导体系的建议，具体包括专利审查政策的准确定位与合理解读、实行案例指导制度、构建高效统一的金字塔式业务指导模式、规范各级各类审查业务研讨会议等，以期充分发挥审查业务指导体系的作用，通过有效的业务指导，切实提升专利审查质量，统一标准执行。关键词：审查业务指导体系分析统计引言 党的十八大报告中强调，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。要完善知识创新体系，实施国家科技重大专项，实施知识产权战略，把全社会智慧和力量凝聚到创新发展上来。实施创新驱动发展战略是全社会的系统工程，作为国家专利行政审批部门，大力提升授权专利的质量是我局的重要使命和责任，是实施国家知识产权战略、建设知识产权强国的必然要求。正是基于这种战略需求，《国家知识产权战略纲要》和《全国专利事业发展战略（—年）》中分别提出了“提高专利审查质量”的专项任务以及到年使“专利授权质量和审查综合能力达到世界主要知识产权局的先进水平”的战略目标。 “十二五”期间，在专利申请量持续增长的情况下，六个外地审协分中心相继成立，我局逐步形成了“一局一委七中心”的格局。如何在新审查员大批量上岗的情况下保持专利审查质量的稳定？如何在尽可能短的时间内提高专利审查和授权质量？如何在专利局、复审委、各中心的业务管理相对独立的情况下保持不同部门之间审查标准的一致性？这些问题成为目前我局面临的挑战。立足当前的国际、国内和局内形式，审查质量的保障和提升是目前我局面临的主要矛盾，而大力完善和加强审查业务指导体系，正是提升专利审查质量、统一标准执行的有效手段。我局审查业务指导体系建设基本状况 审查业务指导实践一直贯穿我局审查业务的始终，通过实践已经积累了一些经验，梳理总结这些实践经验便于我们发现问题、提高认识，从而进一步指导我们的实践，改进和完善目前的审查业务指导体系，使其充分发挥对审查质量的保障和审查业务的支撑作用。 将审查业务指导作为一项制度纳入全局的审查业务建设中是近年来的举措。年初，在全局的专利审查工作部署会议上，杨铁军副局长作了题为《能力建设要上新台阶》的讲话，此后，审查业务指导体系建设成为各审查部门一项工作重要工作被给予高度重视。（一）全局审查业务指导体系的制度建设 年初，审查业务管理部出台了年《审查业务指导体系工作指导意见(草案)》并公开征求意见（专审函[]号），该草案首次提出了我局审查业务指导体系建设的指导思想、工作目标、主要工作内容等，并相应制定了《局级审查标准专家组推荐办法》和《局级审查标准专家组工作办法》。从该草案来看，我局审查业务指导体系的主要内容包括部门内金字塔式的业务指导模式、局级审查标准专家组的建立以及由各部门轮流举办审查标准执行一致交流活动。（二）不同部门的审查业务指导体系建设实践 在审查业务管理部门的积极推动下，各审查部门和单位围绕审查业务指导体系建设开展了大量卓有成效的工作，初步形成了各自的业务指导体系架构，总结概括起来，主要包括以下内容： （1）部门内部的金字塔式的业务指导模式； （2）“查找—汇总分类—业务指导组讨论—备案—决定发布”的审查标准执行一致机制； （3）对疑难案件的会审工作机制； （4）编纂指导性案例、汇编审查业务会议纪要等措施； （5）专项培训； （6）审查互助小组； （7）部门之间以及前后审之间的业务交流； （8）加强审查文化建设。 在以上审查业务指导形式中，各部门普遍纳入实践的主要是部门内部的金字塔式业务指导、对疑难案件的会审机制以及审查业务指导专家组。主要存在的问题在于缺乏统一的制度和全局的协调，各部门的业务指导组成员受到本部门、本领域常规做法的影响，从而出现各自为政，不同部门对于类似问题的指导意见不同的情况。关于审查员对审查业务指导体系的需求和认识的调查 审查业务指导体系为审查业务提供指导和帮助，为审查业务和审查员服务，和审查员有直接关系，其工作成效在一定程度上取决于审查员的认识和接受程度，取决于其“群众基础”。为了解我局审查员对目前审查业务指导体系的感受以及认识，笔者通过小范围抽样调查问卷的形式，选取了不同级别的来自不同部门的实审审查员进行了问卷调查。 （一）问卷构成 调查问卷包括六个问题，第一个问题和第二个问题属于客观问题，分别涉及审查员级别以及平时在审查实践中遇到有争议或疑难问题时的解决方式；其余四个问题从对审查业务指导业务体系需求的程度、审查业务指导体系的定位、目前存在的主要问题和需要加强的工作等不同方面进行了设置，以了解审查员对审查业务指导体系的需求和认识。 该问卷共发出了69份，有效回收53份，涉及多个部门的审查员，包括专利局机械部、化学部、医药部以及复审委等部门，其中三、四、五、六级的审查员人数分别为9、14、22、8，全部为匿名进行。 （二）问卷调查结果及分析问卷的具体统计数据参见下表。对问卷结果进行具体分析如下：1、遇到有争议或疑难问题时的解决方式 该调查问卷的第2题为多项选择题，调查审查员在审查实践中遇到有争议或疑难问题的解决方式，经统计，将答案制作图表如下： 选项1：找领导请示； 选项2：提交全处讨论； 选项3：与其他同事讨论； 选项4：寻找类似案例； 选项5：查找相关文章； 选项6：自己试探性地解决。 由上图可以看出，在被调查的对象当中，94.4％的人选择了选项3，即遇到有争议或疑难问题的解决方式最常见的是“与其他同事讨论”。其次，73.6％的人选择了“找领导请示”。再次分别为“寻找类似案例”（43.4％）、“提交全处讨论”（37.7％）、“自己试探性地解决”（34.0％）以及“查找相关文章”（26.4％）。 由以上结果可以看出，在审查实践中遇到问题时，有相当一部分审查员的解决方式是随机和自发的，寻找权威、可信的审查业务指导的意识比较薄弱，34.0％的审查员还表示自己有时会“试探性地解决”。这一方面说明我局目前的审查业务指导体系建设还需加强制度建设和宣传，进一步完善其形式和内容。另一方面也体现了审查质量与效率之间在一定程度上的矛盾，当面对审限压力时，审查员可能会寻找最经济省力的途径来解决问题。另外，73.6％的人选择了“找领导请示”，说明处级领导在工作中要花费相当多的精力用于解决审查员的个案问题。 值得注意的是，调查中43.4％的被调查者表示其会“寻找类似案例”来解决疑难和有争议的问题，这告诉我们，案例指导的形式由于自主性强、针对性强等优点也是一种为审查员所接受的业务指导形式。2、审查员对多方面业务指导的需求 该调查问卷的第3题为单项选择题，调查审查员在审查实践中对多方面审查业务方面的指导的需求度。从统计结果看，67.9％的审查员认为审查员十分需要或经常需要多方面审查业务的指导。说明审查员对审查业务指导的需求是比较普遍的。将答案制作图表如下： 在审查实践中，您认为审查员是否需要多方面审查业务方面的指导？ 选项1：非常需要； 选项2：经常需要； 选项3：偶尔需要； 选项4：不需要。3、对审查业务指导体系定位的认识 问卷的第4题涉及审查员对我局审查业务指导体系定位的认识，结果如下图所示。 您认为我局审查业务指导模式的定位应当（多选）？ 选项1：对局内的审查业务提供指导； 选项2：通过案例指导等形式为申请人、代理人提供引导和借鉴； 选项3：扩大我局在世界专利审查领域中的影响力和话语权； 选项4：成为强局建设的保障和途径之一。 除了77.4％的被调查者选择对局内的审查业务进行指导外，尚有66.0％选择审查业务指导体系可以通过案例指导等形式为申请人、代理人提供引导和借鉴，45.3％的被调查者选择有助于扩大我局在世界专利审查领域中的影响力和话语权，24.5％的被调查者认为审查业务指导体系可以成为强局建设的保障和途径之一。该结果说明部分审查员对于审查业务指导体系的意义和定位的认识比较高远。4、目前审查业务指导方面的问题 第5题主要调查审查员认为我局审查业务指导体系目前面临的问题。在我局目前的审查实践中，审查业务指导方面的主要问题在于（多选）？ 选项1：对领导讲话、审查政策的理解不一致； 选项2：疑难、有争议的问题缺乏有效解决途径； 选项3：业务指导模式单一、不够科学系统； 选项4：各种研讨会对业务问题议而不决，审查员无法获得明确的引导； 选项5：不同处室、不同部门的审查标准执行不一致； 选项6：不了解复审、无效、侵权等在后审级和程序的做法。 问卷结果显示，审查员感觉较为普遍的问题是“各种研讨会对业务问题议而不决，审查员无法获得明确的引导”（74.5％）。这是一个值得注意的现象。我局每年都召开各种类型的部门之间、前后审级之间业务研讨会，但有些会议对讨论的问题未形成结论或者对形成的会议纪要缺乏宣传推广，导致事倍功半，达不到预期的效果。其次，尚有64.2％的被调查对象感觉“疑难、有争议的问题缺乏有效解决途径”，说明审查业务指导体系尚需进一步加强和完善。其他选项选择的比例依次为：不同处室、不同部门的审查标准执行不一致（52.8％）；对领导讲话、审查政策的理解不一致（35.8％）；业务指导模式单一、不够科学系统(35.8％)；不了解复审、无效、侵权等在后审级和程序的做法(35.6％)。5、需要加强的工作 第6题为多项选择题，主要考察调查对象认为我局的审查业务指导体系目前需要加强哪些方面的工作。对其结果统计如下： 选项1：审查政策的合理制定与准确解读； 选项2：典型案例的梳理、汇编与发布（包括实审、复审、无效及司法程序中的典型案例）； 选项3：由处级到全局层面金字塔式的疑难复杂问题解决途径； 选项4：在后审级和程序（复审、无效及专利行政诉讼和专利侵权诉讼等）对在先审级的启示与指导； 选项5：各种业务研讨会及其研讨成果的固化、宣传及推广。 调查对象选择最多的为“审查政策的合理制定与准确解读”（66.0％）。同时有2名调查对象在问卷中“其他”一栏中写道，应更重视法律法规的制定，不应强调审查政策。说明多数审查员对审查政策比较重视，但仍存在不同的认识。选择“典型案例的梳理、汇编与发布”和“在后审级和程序对在先审级的启示与指导”的均占60.4％。选择“各种业务研讨会及其研讨成果的固化、宣传及推广”的占52.8％，选择“由处级到全局层面金字塔式的疑难复杂问题解决途径”的占45.3％。 在分析问卷结果的过程中，笔者还发现，在第5题和第6题的回答在不同等级的审查员中有明显的差别，级别较高的审查员相对级别较低的审查员而言选择的选项也更多，即他们认为存在的问题和需要加强的工作也更多。这也反映了随着年资的增长和审查经验的积累，往往考虑的问题更加全面深入，能够看到问题的更多方面。完善和加强专利审查业务指导体系建设的策略与建议（一）指导思想与基本原则 构建审查业务指导体系，要以科学发展观为指导。“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。 基于以上指导思想，应当坚持个案指导与普遍指导相结合，自下至上地主动解决问题与自上至下地搜集梳理问题相结合，审查政策和立法宗旨的宏观指导与具体法律适用问题的微观指导相结合，构建多渠道、层级化、立体化、全面系统的审查业务指导体系。通过有效的业务指导，帮助、支持和促进审查员优质高效地完成审查工作，与此同时促进人才队伍的发展和加快强局建设的步伐。（二）专利审查政策的准确定位与合理解读 专利行政审批承担着鼓励发明创造、促进经济发展的功能，具有浓厚的公共政策色彩。而法律适用最终都会具体到特定的法律原则和规则，这是专利审查的直接依据。在寻找、理解和适用专利法及其实施细则、审查指南规定的原则与规则时，往往需要一种更为宏观的东西作为依托和支撑。具体案件法律适用的准确性，往往取决于对经济、行业发展状况以及对整个法律部门的宏观把握是否正确。专利审查政策就是在综合考量法律、国家政策和经济、行业需求的基础上提出的要求，是专利审查理念的集中体现。 审查政策不是空穴来风，其至少有以下来源： 一是法律和行政法规的规定及其立法精神，包括特定领域的总体立法精神和各个条文的立法目的。因此，审查政策与专利法及其实施细则、审查指南的规定应当是一致的，不能完全脱离法律和行政法规，在法律适用时，审查政策需要融入法律和行政法规，通过具体的法律适用而发挥作用。 二是我国的国情和相关行业、产业的发展状况。法律都有大量的裁量性空间，这种裁量必须符合我国的国情和实际，才能符合我国创新和发展的需求。 可见，审查政策是源于法律标准、依托法律标准的，通过法律标准而具体化和获得有效实施。脱离法律标准的政策只能是无本之木和无源之水。但审查政策又高于法律标准，是法律标准的提升和升华，指导法律标准的实施，确保法律适用的正确方向。 我局虽然没有专利审查政策的正式提法，但近年来十分注重优秀审查文化、理念的构筑。在局领导的讲话中，除了分析形势和明确任务外，还注重阐明重要的法律精神和审查理念，确保法律的准确理解和适用。但是，由于我局多数审查员为理工科背景，法律思维相对薄弱，对这些内容的理解还不够准确深入，可能导致在执行过程中出现偏差。因此，一方面要加强对审查理念和政策的研究，使其有充分的理论和现实依据，另一方面要对所述理念、政策进行深入浅出、实事求是的解读，使得这些相对宏观上位的审查理念、政策易于被广大审查员接受，同时在执行中能够准确的理解和把握，使审查工作更加科学合理。（三）实行案例指导制度 年3月20日，杨铁军副局长在审查部长业务学习活动中的讲话中提出：“要发挥案例在审查工作中的作用……要注重通过案例来表达标准，形成一致。这是因为，用现有的成文条款去解决一切审查实践中遇到的问题是一件难事。法条越细，越难应对千变万化的案情。把标准不断细化下去的做法，不但不会使工作变得简单，反而会使问题变得越来越复杂。所以，我们需要学会利用案例，并通过对案例的学习和研究，去体会和感悟法律的界限，使自己的认识逐步地趋同于法律的规定。”这一论断集中体现了案例指导在我局专利审查实践中的必要性和重要性。法律具有普遍性、抽象性和滞后性，这往往使其忽视具体案件的特殊性，也无法应对不断出现的新问题和新情况。尽管专利审查指南对有关条款进行了具体化，但法律和规章本身永远不可能覆盖审查实践中的所有问题，也不可能通过不断地修改法律和规章来解决这一问题。再加上法律语言本身的局限性和模糊性，使审查员难以应对实践中千差万别的具体个案。 尽管我国非案例法国家，案例在法律地位上不能与法律、法规或者司法解释相提并论，但是，无论对审查员、申请人、代理人还是业界学者，案例的示范作用和影响力都不可低估。通过权威发布典型案例，不仅可以给审查员以业务指导，还可以帮助业内人士更好地理解和运用专利法律法规，提高创新主体和代理人的专业素养。 为达到以上目的，指导性案例的产生、筛选、效力、形式等应当规范化、制度化。筛选案件应当突出典型性、准确性和权威性，案件说理充分透彻，能够对类似案情的审查起到示范作用。指导性案例以我局的名义和正式发文的形式对内对外公布，以扩大案例的影响力、提升其权威性和规范效力，对公众发挥积极正面的指引作用。 在筛选指导性案例的过程中，应当充分发挥复审、无效程序在后审级的优势。无论从法学理论还是实践来看，在后审级都承担着对在前审级进行业务指导任务。复审、无效程序的性质也决定了很多复审、无效案件涉及典型或疑难的法律问题。因此，复审、无效案件是指导案例的重要来源，应充分发挥专利复审委员会在法律地位和人员上的优势。此外，复审委一年一度的优秀审查决定评选、十大案件评选和发布、典型案例的宣讲等活动已经具有一定的影响力，可在此基础上进一步规范和完善，形成对前审、复审和业内人士具有指引作用的指导案例。（四）构建高效统一的金字塔式业务指导模式 目前我局各个部门都形成了各自的金字塔式的业务指导体系，虽然具体操作不尽相同，但总体的原则和运行模式较为一致。需要解决的问题是需要全局把握部门之间存在的不一致的问题。虽然此类问题在审查实践中属于极少数，但还是有必要构建全局统一的金字塔式业务指导体系从而对重大的典型和疑难问题进行业务指导。例如，可参照如下模式进行：处于审查一线的审查员或者合议组对遇到的疑难或者合议组有分歧的案件，向负责的处长汇报，处长审批后，认为有必要提交处内审查业务指导组研究的，提交处内审查业务指导组讨论。审查业务指导组可由处领导、处内一定等级以上的审查员构成，其他审查员可以列席参与。对于处内讨论结论明确、未发现与其他处室或部门存在审查标准不一致的案件，可通过会议纪要等形式指导审查员的审查。对于处内讨论争议较大，且发现存在处室间、部门间不一致的案件，提交部门相关负责人决定是否提交部门业务指导组进行研讨。部门相关负责人审批后认为有必要提交部门业务指导组的，由部门的业务指导组讨论决定。对于部门业务指导组认为涉及重大、疑难法律适用问题或者涉及全局层面审查业务协调一致问题的案件，则提交全局业务指导的最高机构，例如学术委员会进行讨论研究，最终出台全局性的业务指导结论。 上述业务指导体系不仅可以解决审查实践中的典型、疑难、重大问题，有助于提高审查质量，而且可以使部门领导和局领导掌握全局的审查业务状况，促进全局范围内审查标准的协调一致。（五）其他 针对问卷调查中所反映的问题，还需规范各级各类审查业务研讨会议，防止“议而不决”的现象，应针对会议情况出台会议纪要或决议。由于人数和规模的限制，绝大多数会议只能有部分审查员参与，因此，形成的决议或建议性的意见应传达至相关范围的所有审查员，以充分发挥业务研讨会议的作用。 此外，还需加强对审查业务指导体系的宣传和教育，使各级领导和审查员了解审查业务指导体系的重要意义，引发其对审查业务指导体系的重视。同时，应采取一些合理的“以人为本”的措施，例如，对参与审查业务指导工作的同志在工作量上予以适当核减；对确系疑难、复杂典型案例，需要进一步深入研究讨论的案件在审限上予以适当放宽等等，以更好地促进审查业务指导体系的实施。后记 本文的写作源于作者在审查实践中对审查业务指导体系重要性的切身体会，以及对我局审查业务指导体系的观察和探索。文中很多思考和建议尚不成熟，权作引玉之砖。好在审查业务指导体系的重要性已经受到我局的高度
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