重大工程决策“中国之治”的现代化道路
——我国重大工程决策治理70年
作者：
盛昭瀚（南京大学工程管理学院）
刘慧敏（南京大学工程管理学院）
燕雪（南京审计大学金融学院）
金帅（江苏大学管理学院）
邱聿旻（南京财经大学会计学院）
董梁（南京大学工程管理学院）
文章刊发：《管理世界》年第10期
摘要：新中国成立70年既是我国重大工程建设不断创造奇迹、取得举世瞩目成就的70年，也是不断发展和完善我国重大工程决策治理体系和治理能力的70年。本文以三门峡工程、三峡工程、改革开放以来的长大桥梁工程群以及港珠澳大桥等我国重大工程典型案例链为基础，把我国70年来重大工程决策“中国之治”，即中国重大工程决策治理现代化与中国化一体化的实践及创新放在我国社会主义建设，特别是近40年改革开放、民族振兴以及大国治理的历史情境中进行全景式的分析和解读，并在我国重大工程决策“中国之治”70年现代化道路发展历程的文化记忆中，总结其基本经验、揭示其内在逻辑、再通过体现历史逻辑与辩证思维原则的反思，提炼对新时代我国重大工程决策治理的现实启示。
关键词：重大工程决策治理现代化回顾反思
一、引言
任何一个时代都是人类历史发展长河中的一个阶段。在它之前，有着“过去的”时代，在它之后，有着“未来的”时代，任何“当下的”时代一定是承上启下、承前启后的（Sheng，）。所以，一个时代的管理学术，一定包含着对过去时代人类管理学术的肯定和继承，也一定会包含着相对于未来时代的不足和局限。正如马克思、恩格斯所说，“我们只能在我们时代条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度”（马克思、恩格斯，）。这意味着，任何管理学术中一定蕴含着一种自我回顾、总结、反思的品格，即对管理学术的文化记忆。
在过去一段较长时期，我国管理学术的“大头”属于“在中国的管理学术”阶段。这一阶段的基本形态是中国学者主要按照西方管理思想与学术范式来研究各类管理问题，这是中国现代管理学术发展的以“引进吸收”为主的“照着讲”阶段。
目前，这一阶段正在向“管理学术中国化”阶段提升和进化。这一新的阶段的基本形态是中国学者更注重扎根于我国管理的实践土壤，坚持实际问题导向，关切与回应国家重大实践需求，并以自主性学术创新自立于世界管理学术之林，这是中国现代管理学术发展的以“自主创新”为主的“接着讲”阶段（盛昭瀚，）。
从以“照着讲”为主到以“接着讲”为主、从以“引进吸收”为主到以“自主创新”为主是中国管理学术的重大历史性转折，它体现了中国管理学界经过几十年的成长而表现出强烈的主体意识、文化自信与理论自觉，同时也反映了中国管理学术正逐渐成为当代世界管理学术格局中一个相对独立的重要的组成部分（盛昭瀚，）。
“管理学术中国化”不再仅仅表现为我国管理学界发表学术论文数量上的增加，也不仅仅是在微观层次对某些具体问题与方法的研究，而是努力在确立重要学术思想、形成理论体系与构建话语体系等宏观层次上为我国，也为国际管理学术发展做出更大贡献；这是历史给我们中国管理学者一次难得的机会，这一机会源于这样一个“临界点”，即全球原有的整体性管理学术格局、秩序与资源供给正开始发生结构性变化，其中就包括管理学术中国化的成长壮大。
“管理学术中国化”是一种整体性的学术系统形态的演变，是深刻的学术创新机理变革与持久张力作用的结果。其中，不仅有当前人们的不懈努力，也有我们对历史先辈学术的传承。任何管理思想与学术都是那个时代管理活动规律相对广度、深度与高度的总结与凝炼，也必然会有自身相对的不周、不足与不真。黑格尔说，“哲学的认识方式只是一种反思——意指跟随在事实后面对既有经验和现实对象的反复思考”。因此，“管理学术中国化”历史性转折的基本动因之一就是中国管理学术的自我总结与自觉反思。凡是具有高度生命活力的管理学术必然具有不断深化和修正的自我完善与自我成长的自觉性，这是管理学术永不停顿和与时俱进的基本能动力，特别是，在当今充分体现自主性和本土化的“管理学术中国化”转折时期，对我国管理学重要领域的学术历史实践与进化道路进行回顾、总结与反思意义尤其重大。
这就是在中国成为全球重大工程建设大国、实践成就世界一流、相关学术研究取得重要进展的背景下，我们写作本文《重大工程决策“中国之治”的现代化道路——我国重大工程决策治理70年》的初衷。
本文的主题决定了这是一个大时空尺度、涉及到政治、经济、社会、文化及重大工程管理等多个领域的科学问题。显然，要把新中国成立70年来复杂曲折的重大工程决策治理历史浓缩至一篇文章中，除了需要明晰的学术思维主线外，还需要积累大量一手资料。为此，我们从年开始前后花了8年多时间，实地调研了全国16个省市的近30个重大工程、搜集并阅读了数百篇相关论文、余万字著作并查阅了余份原始档案，访问了一些年逾古稀、甚至已到耄耋之年的当事人，召开了许多次座谈会和进行专家访谈，整理了约80万字的基础性资料，形成了30余万字的中间成果；特别的，自年起我们以港珠澳大桥工程管理顾问单位的身份，持续12年参与港珠澳大桥管理咨询工作，并和港珠澳大桥的专家们一起完成了《中国港珠澳大桥工程决策理论与实务》等专著，在以上工作的基础上，终成本文。
本文努力站在当今时代发展的新高度和新起点，突破单体工程案例和单一管理专题的狭小范围，首次把重大工程这一我国新名片、决策治理这一工程管理核心问题、中国之治这一中国管理特色、现代化道路这一中国独特国情一起融合进新中国70年这一大时空尺度中，全景式地展现为我国70年来重大工程决策“中国之治”与我国社会主义建设，特别是近40年来改革开放、民族振兴一路同行的生动画卷，揭示我国大国治理历史情境中重大工程决策“中国之治”的历史进步与基本规律，并从历史基本经验的总结与反思中提炼出对新时代我国重大工程决策治理的现实启示（盛昭瀚，）。
二、重大工程决策中国之治的70年道路
（一）总体性研究路线
在过去的70年间，我国政治社会经济文化大体制、大环境、大方向对重大工程决策中国之治有着巨大的主导力、决定力与影响力，因此，70年中国重大工程决策之治现代化道路的大走向、主航道、里程碑都深深铭刻着中国独特的国情与文化烙印。而这样的烙印最集中体现在过去70年中我国典型重大工程决策治理的典型案例的情景之中。本文拟通过70年来我国若干典型工程的决策治理案例来认知、分析和揭示70年重大工程决策中国之治现代化道路的基本形态和演化规律。
从时间上讲，70年是重大工程决策中国之治现代化道路的时间演进“全景”，而道路进程“全景”又是由许多典型的单体工程案例“景点”所组成，所以，看“全景”必然要通过看典型案例“景点”才会使我们对70年重大工程决策中国之治现代化道路有完整的认识。
在上述总体研究路线框架下，我们设计了如下具体的研究方略。
（1）既然研究对象是70年我国重大工程决策治理“全景”，那最好要对70年时段进行全覆盖，因此，我们选择了年就开始筹划的三门峡工程为70年起始案例，中间有决策时间前后长达30余年的三峡工程、我国改革开放40年来数十座连绵不断的长大桥梁工程群，最后以年刚刚通车运营的港珠澳大桥工程为70年结束案例，这样的以时间为序的“抓两头、带中间”典型案例和以“点”（三门峡工程、三峡工程、港珠澳大桥工程等）“线”（我国改革开放以来近40年数十座长大桥梁工程等）相结合的案例链，能够完整地体现70年重大工程决策中国之治现代化道路的“全景图”。
（2）本文这样的选材不仅以“我们正在做的事情为中心”，而且能够从不同角度“原生态”体现重大工程决策中国之治的丰富内涵和本土特色，如三门峡工程是新中国重大工程建设的“开场锣鼓”、三峡工程是当今世界级超级工程并且决策治理过程曲折起伏、港珠澳大桥工程决策治理的“一国两制”最具当代中国特色、而数十座长大桥梁工程案例群则整体性地揭示了在突飞猛进的改革开放40年间，我国重大工程战略决策、立项决策和投融资决策等重大工程决策治理现代化的基本形态与演化路径。因此，这样的选材最尊重客观历史事实、最表现中国之治的丰富内涵，也使我们关于重大工程决策中国之治的文化记忆最鲜活、深刻而精准。
（3）70年来我国重大工程决策治理的内涵不是静止、固化的，而是动态、发展和不断与时俱进的，相应的学术与理论也在不断发展和深化。总体上说，先前历史上我国重大工程决策治理活动都是后续治理活动的幼芽、雏形，甚至是今天决策治理精彩大戏的“开场锣鼓”，因此，我们既不能在决策治理前进道路上停步不前，更不能站在当下决策治理理论体系与话语体系的制高点上俯视历史上那些“曾经的”决策治理活动现实而“一览众山小”。回顾与反思70年我国工程决策治理现代化道路不是也不能完全用当今决策治理学术概念简单套用在先前历史中，并将其纳入当今决策治理学术框架之中。我们要做的是尽量梳理清楚历史上那段重要、不可或缺的典型案例的现实逻辑与历史逻辑，并将其中决策治理的核心思想与认知精髓作为国家与民族的文化记忆保存下来，并转化为我们今后继续前行的精神力量。也就是说，系统回顾与反思这段历史不仅让我们认识到过去70年重大工程决策中国之治道路的崎岖曲折，更能感受到未来重大工程决策中国之治现代化仍然是一项任重而道远的艰巨事业。
（4）重大工程决策中国之治现代化道路是一个既具有高度现实依赖性又具有深刻理论内涵的科学问题，研究这一问题不能简单运用现成的西方治理学术思想和理论的“剪刀”来剪裁如此博大深厚的中国故事，唯一的办法是在中国实践的大地上开展大量的工程案例调查，尽可能掌握详细的工程决策治理情景细节、行为细节、操作细节等第一手资料，同时以中国特色国家治理理论为指导，以中国现实国情为背景，在理论与实践充分融合的基础上形成自主性的研究结论。
下面为本文的核心部分，即通过我国70年典型案例链开展对重大工程决策中国之治现代化道路的文化记忆。
（二）三门峡工程
黄河是中华民族之根，承载着中华民族的历史沉淀与人文精神；而同时，黄河流经黄土高原，大量泥沙进入黄河并在下游淤积，历史上下游经常决口改道、洪水泛滥成灾。几千年来，虽经中华民族祖先不屈不挠治水，终因治理黄河水患工程巨大而复杂，历史上屡屡战乱或腐败，加之生产力和技术水平低下，完成如此大任是不可能的。
1.曲折的宏观决策过程
黄河潼关和洛阳段附近河床中有岩石岛，将黄河水分成三股由西向东，北面一股名为“人门”，中间一股名为“神门”，南面一段名为“鬼门”，故称三门峡。三门峡以西是渭河、洛河的汇合处，两水汇合后再向东流到风陵渡入黄河，而邙山之间的三门峡是黄河流进华北大平原最后一段峡谷地带。近代以来，社会普遍认为，此处地质条件良好，可筑高坝实行蓄水拦沙，并产生水电效益，因此，建设三门峡水利枢纽是确保黄河下游防洪安全和开发黄河水利的首善之举。但是，即便如此，三门峡建库方案在新中国成立初期的短短4年内仍然经历了“三起三落”。
年8月，正值解放全中国、筹建新中国之际，黄河水利委员会（以下简称黄委会）提出兼顾发电、灌溉和防洪，在三门峡建蓄水水位m的大坝。水利部复勘后，考虑到当时无论国家政治形势、经济实力，还是技术条件，认为在黄河干流上建设如此宏大工程尚不适宜，此谓“一起一落”（李文凯，）。
年，被邀的前苏联专家在勘察现场后提出了三门峡高坝方案，因要淹没八百里秦川而被舍弃，转为研究淹人淹地较少的邝山建库。年，又因“投资大，效益少”，邙山建库方案被弃，此谓“二起二落”（李文凯，）。
同年，三门峡工程方案又被提上议事日程，但因水利部“上游建库花钱不能超过5亿元、移民不能超过5万人”的要求，方案再遭搁置，此谓“三起三落”（包和平，）。
显然，这段时间的“三起三落”主要是因为国家大形势、大环境和不具备足够的资源支撑而使开工建设三门峡工程缺乏可行性，当时，国家领导人主要精力正忙于新中国恢复经济和国家安全，对三门峡工程决策的
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