作者：郑磊
近三十年来,数字技术迅猛发展,由此生成的数据也在数量、颗粒度、实时性和多样性等方面迅速提升,为人类的政治、经济和社会生活的方方面面带来了巨大改变。数字治理也得到了许多国家的高度重视和大力推进,实践者和学术界对于通过利用数字技术提升政府效率效能、优化公共政策制定、提高公共服务水平、扩大公众参与、推进制度转型等方面的前景充满了期待,刻画了各种美好的“未来图景”。
那么,几十年来,数字治理究竟有没有带来人们所期望的效果?给社会公众带来的实际感受如何?是否带来了体验更好的服务和更人性化的管理?又带来了哪些“副作用”和风险?数字和治理之间究竟是怎样的关系?
本文通过文献梳理对数字治理的效度、温度和尺度进行了回顾和探讨,以期通过对“热问题”进行的“冷思考”,为数字治理实践者的进一步探索提供建议,并为学术界的未来研究提供参考。
数字治理的效度：数字化是否带来了获得感？
每当一种新技术出现的时候,社会各界都对其充满了期待,公共治理领域也不例外,人们期待着新兴的数字技术能够提高政府的治理能力,解决许多过去未能解决的治理问题。几十年来,人们曾经对数字技术赋能治理有过哪些期望?这些期望是否实现了?数字技术必然能提高治理能力和提升治理效果吗?本文首先对数字治理的效度进行了梳理和探讨。
(一)对数字治理有过哪些期望
虽然不同国家在不同时期曾出现过电子政府、电子政务、电子治理、数字政府、数字治理等不同名称和定义,这些概念都反映了各国对于利用信息和数字技术赋能政府、优化治理的期望,只是采用的技术手段不断迭代,制定的治理目标也有所差异。
1.国际上对数字治理的期望
在国际上,早期对于数字技术赋能政府的期待主要集中于对内提升政府自身的管理效能,对外提升政府透明度和公共服务水平,在这一时期出现的相关概念主要有电子政府、数字政府、电子行政和电子政务等。之后,一个比“数字政府”更为全面的升级版目标——“数字治理”开始出现。“数字治理”这一概念包含了数字政府的既有目标,但不再满足于技术与公共管理的简单结合,而是以更开阔的视角来审视社会和政府在不断变化的技术环境中的相互作用关系。数字治理的目标不仅包括提升行政效率和公共服务,还着眼于如何通过信息技术推进行政改革,扩大公众参与,并重塑国家和公民、社会、及私营部门之间的关系。与之相近相关的概念有电子治理,电子参与和电子民主等。
总体上,数字政府的目标更侧重于将数字技术赋能于政府自身,而数字治理的目标则是将技术赋能于政府、企业和社会公众等多元主体,并最终重塑三者之间的关系,具体包括提升政府效率效能、优化公共政策制定、提高公共服务水平、扩大公众参与、推进制度转型等方面。
具体而言,国际上有代表性的关于数字治理的概念和目标有:20世纪90年代初,美国政府最早提出将对于信息技术的创新应用与“政府再造”相结合,让公众能通过“在线而不是排队”的方式来和政府实现交互,“电子政府”这一新概念随即诞生;之后,根据《联合国电子政务调查报告》的定义,电子政府的目标是通过将信息通信技术应用到政府运作中,重塑其内外部关系,从而使政府变得更有效、合法、透明和负责;经济合作发展组织对于电子政府的期待是通过使用信息通讯技术来提升政策效果、服务水平、对公民的回应能力,提高政府效能,促进跨部门合作,推进以用户为中心的服务导向,改善与私营企业的关系;世界银行则在改进政府服务、优化政企互动、提高政府管理效率等目标之外,还强调了通过信息获取向公民赋权,并转变公民、企业和各类政府机构之间的关系。
2.我国对数字治理的期望
在国际趋势影响和本土治理需求的共同作用下,我国政府和学界近二十年来提出了政府信息化、政府上网、电子政务、智慧政务、政府数字化转型等概念和目标,近年来,“数字政府”和“数字治理”这两个概念越来越多地开始被政府和学界所接受和使用。
数字政府是人类技术进步在公共管理领域的作用结果,表现为政府结构、理念、战略、工具接受数字化改造,并且政府基于新技术向外输出新资源、新服务。通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则使政府形态和社会治理模式发生转变。数字政府是政府借助新一代信息通信技术,通过连接网络社会与现实社会,重组政府组织架构,再造行政流程,优化服务供给,促进经济社会运行全面数据化而建立的新型政府形态。在技术层面是政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息,在组织层面是政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构。通过大数据等技术为地方政府改革提供难得的机遇,对政府与社会多元主体关系的重建、政府职能的规范、政务流程的优化和动态资源的配置等方面带来影响。
数字治理的目标则强调政府与公民、政府与企业、政府与政府之间的互动以及政府内部运作,涉及到政府、市民社会和以企业为代表的经济社会三个主体。数字治理是将现代数字化技术与治理理论融合的一种新型治理模式,意味着政府权力由机构中心向以企业或者市民为中心的转变,增强了政府、市民与企业之间的互动,体现了服务型政府以及善治政府建设的要求;主要指政府、公民及其他主体依托信息技术的运用而进行的参与、互动与合作,是融合信息技术与多元主体参与的一种开放多元的社会治理体系;不仅仅是行政系统的自我优化,而且是涉及行政体制、政治体制的全面革新,不是单纯强调行政效率,而是同时追求政治价值的实现。通过技术赋能和技术赋权双重机制,以同时提升政府治理能力和社会协同能力,不仅促使数字技术嵌入政府科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革,还构建着新型政府-社会关系、政府-市场关系。还有学者发现,数字政府和数字治理相关概念的内容范畴具有重合部分,近年来还呈现出界限渐趋模糊,趋同日益明显的态势。
(二)对数字治理的期望都实现了吗？
以上这些数字技术赋能政府和优化治理的期望,更多是目标或假设,那么在实然层面,对数字治理的这些期望真正实现了吗?实施效果如何?国内外学界的研究表明:有些期望实现了,有些并没有实现;有些只是形式上而不是实质上实现了;有些不仅没有实现,甚至违背了初衷走向了反面。
1.对国外数字治理效度的研究
自20世纪90年代以来,互联网和信息通信技术正在改变政府组织及其治理的方式。政府信息技术占据了许多公共管理的中心位置——改革现代官僚组织、促使机构扁平化、提高决策能力、推进政策变革。公共组织的结构和运作方式、公共服务的提供方式、政策的制定、实施和评估方式以及公民参与民主进程的方式等方面的根本变化,通常都是通过技术的引进来实现的。对美国州政府和地方政府电子治理的评估表明,电子治理在提升公共服务和改善政府运作方面的进步最为明显,在制定信息法规和政策方面也已取得不少进展,但在通过信息技术深化民主和推进行政和体制改革这两个方面,进展较小,即使有一些重大的改进,也都没有上升为真正的改革。对于人们期待的通过信息技术带来根本性的行政改革和体制转型的假设,许多实证研究发现信息技术本身并不能驱动改革,相反,技术却能在传统的权力架构下推动渐进式改革。还有研究发现,基于互联网的政策网络实际上加强了现存的权力影响模式,而不是鼓励了新的声音,大数据技术未能如预期的那样推动公共政策制定的变革。
2.对我国数字治理效度的研究
在我国,为适应并促进技术在政府治理中的应用,政府在组织结构和职能设置方面已经有了大量创新,并且随着数字治理的发展,还在不断调整和演化。在决策上,数据价值充分体现,科学决策水平提升;在服务上,“互联网+”推动变革,智慧政府便民利民;在监管上,“互联网+”深化改革,公共安全保障有力;在办公上,在线协同重塑政府,组织效能大幅提升;在监督上,社会监督广开言路,内部监督了如指掌。大数据技术在多方面提升了官僚制运作的效率,体现在政府组织关系与组织运作,以及社会治理和公共服务等方面,大数据的优势和效度提升了政府服务社会的效率和质量,增强了政府绩效。“互联网+政务服务”可通过降低行政负担优化营商环境。在线审批平台可以通过提高行政审批的规范程度来提高企业家的投资意愿,数字技术具备约束行政权力、强化纵向治理等重塑政府组织架构的潜力。民众通过线上参与表达的诉求事实上能够影响政府的政策重点,有利于提升公共治理的质量。根据《联合国电子政务调查报告》,我国电子政务发展指数从年的0.提高到年的0.,排名提升至全球第45位,比年排名第65位有大幅提升。其中,在线服务指数得分最高,达到0.,位于“非常高”的第一梯队。
然而,研究表明仍有许多对于数字治理的期望并未完全地、实质性地实现。在通过数字技术提升政府效能和公共服务水平等方面,有学者指出数字治理的“效”不仅包括“效率”,更应包括“效果”。近年来我国政府虽然在电子政务方面的人力物力投入不断加大,但对公共治理的“效果”带来的实质性改善十分有限,产生了内卷化问题,体现为“看不准”“做不到”和“改不了”。“看不准”就是瞄准环节出了问题,即信息失真;“做不到”就是射箭环节出了问题,即执行偏差;“改不了”就是事后的反思和调整环节出了问题,即修正困难。地方政府部门在数字化转型过程中,服务渠道的网络化建设水平低且融合度不足,制约了服务质量与效率的提升;数据管理体系和配套制度建设不够完善,没能在管理、服务及决策优化中发挥其应有的价值;智能化建设思路不清晰,相关工具未能很好地嵌入部门运行和实践之中。
在推进数字治理的过程中,政府视角而非公众视角的行政化、封闭化问题较为严重,从政府角度片面地强调资金投入而忽略公民的用户体验,重视内部硬件投入而忽略与用户连接的应用开发,重视前期建设而忽略与用户互动的运行体系的构建。大数据所改变的仅仅是公共服务的出入口,但无法改变基于科层运作的公共服务生产机制。尽管与数字政府相适应的组织架构变革和行政流程再造有所推进,但这些并没有改变权力的结构、边界及其运行机制,相反还巩固和强化了既有的权力体系,使得体制的总体优化变得更为困难。
形式数字化、过度数字化现象突出。一些数字治理项目需求驱动不足,问题导向不清,仅仅是为了满足政府自身的功利需要,为了数字化而数字化。一些地方政府和部门推出的移动和智能应用,脱离公众的现实需求,应用的使用率低,完全成为一种装饰。有些地方的数字化不但没有实现“便民”,还增加了公众的负担和成本,一些事项线下办理完后,还得在线上再跑一次。在基层实践中,数字治理衍生出大量“指尖上的形式主义”,服务公众变为官场作秀,整体性推进变为碎片化建设,多元主体协作治理变为政府一元化管理,提高效率变为增加负担。花样繁多的APP、
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