导语：驾驶人管理制度是道路交通安全重要的源头防线，也是服务民生服务经济重要的前沿桥梁，对于统筹安全与发展具有重要意义。为此，公安交管部门紧紧围绕驾驶人管理的多元属性，以深化交管改革为契机，建立健全制度机制，强化技术手段应用，不断提升驾驶人考试管理服务水平。公安部道研中心研究人员针对我国机动车驾驶人管理制度变革特点与经验进行了梳理，以期为相关部门管理工作提供思考。
机动车驾驶人管理的属性
机动车驾驶人管理，以机动车驾驶证为载体，涵盖机动车驾驶人考试、驾驶证核发使用、驾驶证审验和交通违法行为累积记分制度等内容，管理主体是行政机关，管理的客体是驾驶人，管理的方式与时俱进，驾驶人管理呈现典型的三重属性。
1行政许可属性
驾驶证管理制度，目的在于筛查驾驶人是否具备安全驾驶所需要的法律法规知识以及驾驶技能，把好驾驶人参与道路交通活动的准入关口，直接关系到道路交通安全整体形势和人民群众的生命财产安全。因此，对机动车驾驶人准入退出，要实施行政许可。根据《道路交通安全法》第十九条规定：驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证；申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。驾驶人管理是一种典型的行政许可行为。
2公共服务属性
随着经济社会的发展，以“公共权力”为核心的传统行政已经不适合当下社会发展需要，以“公共服务”为核心的现代行政已经成为一种趋势。近5年，每年新考领驾驶证人员近万人，参加满分学习考试人员近万人次，全国公安交管部门年均承担各科目驾驶人考试近2亿人次，驾驶人管理已经成为公安交管部门面向社会群众的最大“窗口”之一，驾驶人管理工作水平也逐渐成为公安交管部门乃至政务服务水平形象的典型代表。在全面深化公安改革和推进公安交管“放管服”改革形势下，提高驾驶人管理工作水平，为驾驶人提供更加公平、便捷、高效的服务已经成为对公安交管部门的基本要求，群众对驾驶人管理的数量需求和质量需求都在迅速提升，驾驶人考试的服务性愈发凸显。
3技术应用属性
驾驶人管理的技术性体现在其规范性、专业性，以及运用先进的技术、方法、手段和设备不断创新和规范驾驶人管理工作。驾驶人管理的技术性体现在其规范性，通过一系列统一的法律法规、政策制度来实现，依据《道路交通安全法》及其实施条例、《机动车驾驶证申领和使用规定》等全国性的法律法规、规章规范实施管理，管理的外在形式（驾驶证）全国统一。驾驶人管理的技术性体现在其专业性，通过一系列的国家标准、行业标准来实施，涵盖《机动车驾驶人考试内容与方法》《中华人民共和国机动车驾驶证件》等，并与时俱进进行修订制定，确保与经济社会发展相适应。此外，其技术性还体现在需不断创新探索，使用新技术、新装备提升管理效能，提高服务水平。
机动车驾驶人管理制度变革特征
前文已述，驾驶人管理的载体是机动车驾驶证，而其制度依托则是《机动车驾驶证申领和使用规定》。年，配套《道路交通安全法》实施，《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第71号）随之制定实施，此后经历了5次修订，历次版本分别为91号令（年）、号令（年）、号令（年）、号令（年）和号令（年）；在此之前则是《机动车驾驶证管理办法》（公安部令第28号）《机动车驾驶员考试办法》（公安部令第29号）等相关规定。从历次修改版本来看，驾驶人管理制度呈现与经济社会发展高度适应、主动变革的特点，主要有四个典型特征。
1高度协同机动化
我国已经经历且仍然在经历世界上最大规模的机动化进程。据统计，截至年底，全国机动车保有量3.95亿辆，其中汽车3.02亿辆，近5年年均增长万辆，机动车保有量、增长规模均居世界第一。在此背景下，机动车逐步从客货运输的交通工具走向千家万户的代步工具，也同步催生驾驶证从“从业资格”成为“必备证书”，且随着机动化的发展呈现动态化的内涵。总体而言，驾驶证的申请使用制度，积极适应机动化发展态势，主动满足人民群众买车用车需求和经济社会发展的需要，为群众谋取便利、为社会创造价值。
从准驾车型来看，积极适应工业化、个体化的发展需求。按照用途而言，驾驶证类型可以分为两类，一类是客货运输类，以大中型客货车驾驶证为主；另一类是个体类，以小型汽车、摩托车为主。我国驾驶证类型的分类设计，与工业化和个体户发展需求高度匹配适应。年的第28号令中明确了15类驾驶证，其中大型客货车2类、小型汽车1类、摩托车3类、拖拉机和农用车5类、轮式和电车3类、电瓶车1类，可以看出重点服务农业运输管理。随着工业化的发展，工业用品运输需求增长，驾驶人管理制度调整优化，驾驶证类型发生深刻变化，在71号令中则调整为大中型客货车5类、小型汽车2类、低速和三轮2类、摩托车3类、轮式和电车3类，对大中型客货车的类型更加细分，对小型汽车的划分更加多元，目前则更加细分为17个类型，基本保持了71号令的分类，更加便于工业化的运输，更加满足群众个体驾车需要。
从申请条件来看，积极适应老龄化、多元化人员诉求。随着我国人口老龄化进程加快推进，人均预期寿命的不断延长，驾驶证申领和使用年龄也不断调整优化，切实满足群众考证驾车需求。
在年龄方面，第28号令最初设定的年龄条件基本为18周岁至60周岁，重点驾驶人则在50周岁甚至45周岁；71号令则将小型汽车、轻便摩托车申请年龄放宽至70周岁；此后申请年龄不断随着人口形势变化而调整。近两年，相继推出放宽70周岁老年人申请驾驶证、优化大中型客货车驾驶证申请年龄的改革措施，将申请小型汽车、小型自动挡汽车、轻便摩托车的年龄条件放宽至不设上限，将大中型客货车驾驶证申请的上限年龄放宽至60周岁，更好满足群众追求美好生活需要。
在身体条件方面，伴随着机动车改装技术、智能技术的发展，不断优化驾驶人的身体条件，先后推行允许左下肢残疾人驾驶小型自动挡载客汽车（年）、扩大了左下肢残疾人驾车的范围（年）、允许右下肢和双下肢残疾人申领残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证（年）、允许一只手掌缺失的上肢残疾人申领残疾人专用小型自动挡载客汽车驾驶证（年）、允许优眼视力达到要求的单眼视力障碍人士申领小型汽车等驾驶证（年）、允许持有C2以上驾驶证人员驾驶上肢C5车辆，不断优化改进政策规定，保障残疾人驾车权益。
从管理方式来看，积极适应机动化、智能化进程。一方面，驾驶证类型设计与机动化相适应。自年第71号令起，驾驶证类型设计不断完善，从最初的15类增加为现在的17类，剔除了农业运输类的驾驶证类型，先后增加了具备先进技术的小型自动挡汽车准驾车型（C2）、具备保护残疾人权益的残疾人专用小型自动挡载客汽车准驾车型（C5）、具备促进产业发展和服务群众生活的轻型牵引挂车车型（C6），以积极探索创新的举措提高驾驶证管理的时代性、先进性。另一方面，驾驶人考试管理内容与机动化相适应。驾驶人考试内容逐步由最初重机械常识、重驾驶操作，逐步转向重交通规则、重通行安全，理论考试大幅减少机动车相关知识，场地考试、道路驾驶技能考试逐步由减少考试项目，特别是对小型自动挡汽车的考试，更加注重实用性项目的设置，删除坡道停车起步等不必要项目设置，提高考试内容实用性。
2考试内容科学化
驾驶人考试制度是驾驶人管理的核心制度之一。《道路交通安全法》第十九条明确规定：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证”，正式确立了驾驶人考试的法律地位，正式赋予了公安交管部门法定职责。以《道路交通安全法》及其实施条例施行为中心，公安交管部门不断细化改进政策制度，优化调整考试内容，推进完善驾驶人考试制度机制，以科学化为路径，形成了系统实用的考试管理内容。
科学设计考试科目和项目。确立道路交通安全法律法规和相关知识考试、场地驾驶技能考试、道路驾驶技能和安全文明驾驶常识考试三个科目，体现理论与实践相结合、技能与意识相融合的特征。在实际考试项目中，各科目考试经历了诸多变化。在20世纪90年代前，初考（理论考试）侧重交通规则和机械常识，场内考试则以桩考为主，道路考试要求全程在实际道路上进行不少于20分钟、3公里的驾驶；在年《道路交通安全法》出台前，统一了科目一、二、三的内容要求，将“交通法规”和“机械常识”合并为“交通法规与相关知识”，增加急救、危化品运输等内容，规定了各科目约考间隔，方便合理安排考试；《道路交通安全法》实施后，正式确立三个科目的考试内容和项目，并根据实际情况不断优化调整，特别是在年第号令修改中，大型车科目二考试由“训练10项、考试6项”修改为“训练、考试均为16项”，增加山区、隧道、陡坡等复杂道路考，小型车考试科目二考试取消桩考移库、通过连续障碍、单边桥等项目，考试项目由9项修改为5项，年第号令修改将小型自动挡汽车科目二考试减少为4项，取消坡道停车起步项目，更加的实用。
科学设计考试内容和方法。紧密结合实际驾车需要，修订《机动车驾驶人考试内容与方法》。一方面，统一全国理论考试要求，统一设置理论考试系统和题库内容，优化设置单选、多选、判断多种题型，并大量采用图片方式展现实际驾车场景，让驾驶人知场景、懂规则、会驾车。另一方面，强化实际驾车安全驾驶要求，场地操作允许适度停车，实际道路驾驶增加变更方向过程“回头观察”、“荷式开车门”“通过路口主动避让优先通行的行人和非机动车”等评判要求，并在号令、号令逐步推进小型汽车、增驾大型车的夜间考试采用模拟方式，更加突出安全文明意识考核，更加契合实际道路交通环境，更加注重评判科学公正。此外，还科学设计考试运行保障体系。规范场地配置、使用验收、监督管理要求，为考试工作提供规范化的场地保障；规范考试系统、监管系统技术条件，为考试工作提供规范化的系统支撑。规范考试工作流程、考试组织等内容，为考试工作提供规范化的运行模式。
3管理手段信息化
随着我国道路交通大发展、人员车辆大流动以及管理制度大改革，驾驶人管理的手段也亟需变革创新，特别是要借力新的科技手段，实现便民利民、严格规范双重效益。
驾驶证业务网络化。公安部自年起推行“互联网+交管”改革，首当其冲选择将驾驶证业务向网上延伸，推行驾驶人考试预约、驾驶证补证换证等业务网上办、自主办。目前，驾驶人可以通过互联网交管平台、交管12手机APP等方式登录认证，办理20多类驾驶证业务，有效提升了群众办事体验，减少了办事成本。
考试预约自主化。以驾考改革为抓手，年起，在全国全面推行互联网自主报考约考，建立了全国统一的考试预约服务平台，考试资源全部在网上公开，考生完成培训后可按规定自主选择考试时间、考试场地，不再由车管所分配考试名额，斩断了驾校和车管所之间的利益链。
考试评判自动化。自年起，推动驾驶人考试智能评判系统建设应用。目前，理论考试、场地驾驶技能考试全部实现电子化评判，道路驾驶技能考试全部推行人工评判与电子评判相结合，考试成绩自动上传考试监管系统，大大提高驾驶人考试工作效率，减少人为因素干扰，堵塞了考试工作漏洞，体现考试工作公平公正。
考试监管智能化。为加强考试过程监督管理，公安交管部门持续完善考场、考试管理标准规范，推进考场升级改造，应用人脸识别、二代身份证读卡器、指纹识别等技术手段确保考生身份唯一性，大力推行交管业务监管系统，考试过程接入考试监管平台实现实时动态监管，做到严守考试标准，严格考试程序，严把考试关口。
4使用政策便利化
驾驶证管理，公安交管部门在“发”和“管”，驾驶人则
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